Art. 2086 cod. civ., art. 3 CCII, D.Lgs. 175/2016 e TUEL: il confine tra autonomia societaria, doveri di vigilanza e responsabilità per danno erariale
1. Premessa: la partecipazione pubblica non attenua gli obblighi di buona gestione
L'obbligo di predisporre adeguati assetti organizzativi, amministrativi e contabili non riguarda soltanto le imprese private. Si applica, nei limiti previsti dall'ordinamento, anche alle società pubbliche, alle società a partecipazione pubblica e alle società in house, che devono assicurare un'organizzazione idonea a rilevare tempestivamente gli squilibri e a consentire l'adozione delle misure necessarie per affrontare la crisi.
La questione assume una rilevanza particolare quando il socio è un Comune, una Provincia, una Città metropolitana o un altro ente pubblico. In queste situazioni, infatti, la crisi societaria può produrre conseguenze che vanno oltre il patrimonio della società: può compromettere la continuità di un servizio pubblico, determinare richieste di sostegno finanziario, incidere sugli equilibri di bilancio dell'ente e ridurre il valore della partecipazione.
Il problema giuridico è quindi duplice. Da un lato, occorre verificare se gli amministratori della società abbiano adempiuto agli obblighi di organizzazione, monitoraggio e tempestiva reazione alla crisi. Dall'altro, bisogna stabilire se l'ente pubblico socio abbia esercitato correttamente i poteri e i controlli attribuitigli dalla legge.
La distinzione è essenziale: l'ente locale non diventa automaticamente responsabile per le perdite della società, ma non può neppure considerare la partecipazione come un investimento da controllare soltanto in occasione dell'approvazione del bilancio.
2. Il fondamento normativo: art. 2086 cod. civ. e art. 3 CCII
L'art. 2086 co. 2 cod. civ. impone all'imprenditore che operi in forma societaria o collettiva di istituire un assetto organizzativo, amministrativo e contabile adeguato alla natura e alle dimensioni dell'impresa.
L'assetto deve consentire la rilevazione tempestiva della crisi e della perdita della continuità aziendale. Quando emergono le condizioni che richiedono un intervento, l'imprenditore deve attivarsi senza indugio per adottare e attuare gli strumenti previsti dall'ordinamento.
L'art. 3 del Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza specifica questa esigenza, richiedendo un sistema capace di individuare gli squilibri patrimoniali, economici e finanziari, verificare la sostenibilità dei debiti e valutare le prospettive di continuità aziendale almeno per i dodici mesi successivi.
Non si tratta di un adempimento documentale. L'esistenza di un organigramma, di un manuale di procedure o di un programma informatico contabile non dimostra, da sola, l'adeguatezza del sistema.
Gli assetti devono essere commisurati all'attività esercitata e devono consentire agli amministratori di conoscere tempestivamente la situazione economica, patrimoniale e finanziaria, valutare i rischi e assumere decisioni coerenti con le informazioni disponibili.
Per una società che gestisce un servizio pubblico locale, ciò implica normalmente la necessità di disporre di informazioni aggiornate sui costi del servizio, sui ricavi, sui crediti verso l'ente affidante, sui debiti scaduti, sugli investimenti, sui flussi di cassa e sulle prospettive finanziarie.
La contabilità consuntiva rimane indispensabile, ma non è sufficiente se non consente di comprendere tempestivamente se la società sarà in grado di adempiere regolarmente alle proprie obbligazioni.
3. Il rafforzamento degli obblighi nel Testo unico sulle società a partecipazione pubblica
Il D.Lgs. 175/2016, recante il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, coordina la disciplina civilistica con specifici obblighi di governo e controllo.
L'art. 1, comma 3, conserva l'applicazione delle norme civilistiche e delle regole generali di diritto privato per quanto non derogato dal TUSP.
Ne consegue che la partecipazione pubblica non esonera gli amministratori dall'obbligo di istituire assetti adeguati.
Per le società a controllo pubblico, l'art. 6 TUSP prevede inoltre un programma di valutazione del rischio di crisi aziendale, i cui risultati devono essere illustrati nella relazione sul governo societario allegata al bilancio d'esercizio.
Il programma deve essere coerente con il sistema effettivo di controllo dell'impresa. Non è sufficiente dichiarare che non sussistono rischi senza disporre di indicatori, analisi prospettiche e procedure di intervento.
L'art. 14 TUSP disciplina le situazioni di crisi delle società a partecipazione pubblica e le relative conseguenze. La sua logica è incompatibile con l'idea che il socio pubblico possa rinviare indefinitamente le decisioni necessarie, confidando nella possibilità di ripianare ogni perdita mediante risorse pubbliche.
La partecipazione pubblica non costituisce una garanzia generale per i creditori della società. Eventuali interventi finanziari dell'ente devono essere valutati nel rispetto delle disposizioni applicabili, dell'interesse pubblico e degli equilibri di bilancio.
La distinzione è fondamentale: la società deve gestire la propria crisi attraverso i suoi organi e gli strumenti previsti dalla legge; l'ente socio deve valutare gli effetti della situazione sulla partecipazione, sul servizio pubblico e sul proprio bilancio, adottando le decisioni che rientrano nelle sue competenze.
4. Società partecipate e società in house: autonomia societaria e controllo pubblico
La presenza di capitale pubblico non rende tutte le società equivalenti sotto il profilo della responsabilità.
Nelle società a partecipazione pubblica che non siano in house, il danno arrecato al patrimonio sociale non costituisce automaticamente danno erariale. La società conserva la propria autonomia giuridica e patrimoniale e gli amministratori rispondono, in linea generale, secondo le regole ordinarie del diritto societario.
Per le società a controllo pubblico si aggiungono gli obblighi specifici previsti dal TUSP, compreso il programma di valutazione del rischio di crisi.
Le società in house presentano invece caratteristiche particolari. Il controllo analogo deve consentire all'ente o agli enti pubblici controllanti di esercitare un'influenza determinante sugli obiettivi strategici e sulle decisioni significative, nel rispetto dei requisiti previsti dalla disciplina applicabile.
Questa qualificazione ha conseguenze anche sul regime della responsabilità. L'art. 12 TUSP fa salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle società in house.
La distinzione non è teorica. La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, con la sentenza n. 20632 del 28 giugno 2022, ha ribadito la necessità di verificare i requisiti della società in house per individuare la giurisdizione competente.
La partecipazione totalitaria di un Comune, da sola, non è sufficiente a dimostrare la sussistenza di tutti i requisiti richiesti.
5. L'obbligo dell'ente locale di controllare le partecipate
L'art. 147-quater TUEL impone agli enti locali di organizzare un sistema di controlli sulle società non quotate partecipate, attribuendone la responsabilità alle strutture dell'ente.
Il sistema deve consentire di definire preventivamente gli obiettivi gestionali della società, acquisire informazioni sulla situazione contabile, gestionale e organizzativa, monitorare i rapporti finanziari, verificare i contratti di servizio e la qualità delle prestazioni.
Deve inoltre permettere di analizzare gli scostamenti rispetto agli obiettivi e individuare le azioni correttive, anche in presenza di squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell'ente.
L'art. 147-quinquies TUEL richiede che il controllo sugli equilibri finanziari consideri anche gli effetti dell'andamento economico-finanziario degli organismi gestionali esterni.
Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, il D.Lgs. 201/2022 aggiunge le verifiche periodiche previste dall'art. 30, con riferimento all'andamento economico, all'efficienza, alla qualità del servizio e al rispetto degli obblighi contrattuali.
Il controllo dell'ente socio non coincide con la gestione societaria. Il Comune non deve sostituirsi agli amministratori nelle decisioni riservate alla società, ma deve assicurare che le informazioni necessarie siano acquisite e valutate e che le proprie competenze siano esercitate tempestivamente.
Un sistema di controllo limitato all'approvazione del bilancio annuale non può essere considerato automaticamente sufficiente quando la società presenta rischi che richiedono un monitoraggio più frequente.
6. Sindaco, assessori e dirigenti: responsabilità diverse, non sovrapponibili
La responsabilità degli organi dell'ente locale deve essere valutata distinguendo le competenze politiche da quelle amministrative e gestionali.
6.1. Il sindaco
Il sindaco esercita le attribuzioni previste dal TUEL e dagli altri atti normativi applicabili.
Può assumere rilievo la sua condotta quando, in presenza di specifiche competenze, informazioni rilevanti e possibilità di intervento, abbia concorso a decisioni pregiudizievoli oppure omesso iniziative doverose.
Non è corretto affermare che il sindaco risponda automaticamente di ogni perdita della società partecipata. Occorre individuare una condotta personale e verificare tutti i presupposti della responsabilità contestata.
6.2. Gli assessori
Gli assessori non rispondono automaticamente per il solo fatto di appartenere alla Giunta o di detenere una delega relativa al settore in cui opera la società.
La valutazione deve riguardare le attribuzioni effettivamente esercitate, le decisioni alle quali hanno partecipato, le informazioni ricevute e gli eventuali obblighi di iniziativa o segnalazione.
La distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa, prevista dall'art. 107 TUEL, impedisce di trasferire indiscriminatamente sugli assessori compiti spettanti ai dirigenti. Non esclude, tuttavia, la responsabilità per atti o omissioni personali che rientrino nella sfera delle loro attribuzioni.
6.3. I dirigenti e le strutture amministrative
I dirigenti e le strutture competenti sono centrali nell'attuazione dei controlli previsti dall'art. 147-quater TUEL.
A seconda dell'organizzazione dell'ente, devono assicurare l'acquisizione dei dati, il monitoraggio degli obiettivi, la verifica dei contratti di servizio, la predisposizione dei report e la segnalazione delle criticità.
L'omissione di attività rientranti nelle competenze del soggetto può assumere rilievo disciplinare, dirigenziale o amministrativo-contabile, ma la responsabilità deve essere accertata in concreto.
Non basta constatare che il controllo non abbia funzionato: occorre verificare chi fosse tenuto a svolgerlo, quali informazioni avesse a disposizione, quali iniziative potesse assumere e se la condotta abbia contribuito causalmente al danno.
7. Il danno erariale e la responsabilità dei rappresentanti pubblici
L'art. 12, comma 2, TUSP contempla una fattispecie specifica di danno erariale: il pregiudizio subito dall'ente partecipante, compreso quello derivante dalla condotta dei suoi rappresentanti o dei titolari del potere di decidere per esso che, nell'esercizio dei diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore della partecipazione.
Questa disposizione deve essere coordinata con la distinzione tra danno alla società e danno direttamente arrecato all'ente pubblico.
Se gli amministratori di una società partecipata non in house provocano un danno al patrimonio sociale, l'azione di responsabilità è, in linea generale, devoluta al giudice ordinario. La diminuzione del valore della quota non trasforma automaticamente il danno societario in danno erariale.
Diversa è l'ipotesi in cui i rappresentanti pubblici, nell'esercizio dei diritti di socio, causino con dolo o colpa grave un pregiudizio al valore della partecipazione, oppure producano un danno diretto al patrimonio dell'ente. In questi casi può configurarsi una responsabilità amministrativo-contabile, ricorrendone i presupposti.
La giurisprudenza delle Sezioni Unite, tra cui le ordinanze n. 22712/2019 e n. 13088/2023, conferma che la natura pubblica del socio non è sufficiente, da sola, a determinare la giurisdizione contabile per ogni danno societario.
La responsabilità personale richiede una valutazione della condotta, del danno, del nesso causale e dell'elemento soggettivo previsto dalla specifica fattispecie.
La Legge 7 gennaio 2026, n. 1, in vigore dal 22 gennaio 2026, ha inoltre modificato la disciplina della responsabilità amministrativa davanti alla Corte dei conti, introducendo criteri specifici per la definizione della colpa grave. Anche tale disciplina deve essere considerata nell'esame delle eventuali responsabilità, tenendo conto delle questioni di diritto intertemporale.
8. Quando l'inerzia può diventare giuridicamente rilevante
Si consideri una società partecipata che presenti perdite ripetute, ritardi sistematici nei pagamenti e richieste di sostegno finanziario al Comune.
L'ente riceve informazioni che segnalano una possibile crisi, ma non acquisisce previsioni finanziarie aggiornate, non verifica le cause degli squilibri, non valuta gli effetti sul bilancio e non promuove le iniziative rientranti nelle proprie competenze.
In questo scenario, non è sufficiente affermare che gli amministratori pubblici siano responsabili perché la società è in perdita.
Occorre verificare chi fosse competente a ricevere e analizzare le informazioni, chi fosse tenuto a segnalare la criticità, quali decisioni fossero disponibili e se l'omissione abbia contribuito causalmente al danno.
Devono inoltre essere individuati il patrimonio danneggiato, il grado di colpevolezza richiesto e la giurisdizione competente.
La responsabilità può derivare anche da un'omissione, quando esista un dovere giuridico concreto di agire. Non può invece essere affermata soltanto perché, a posteriori, una scelta diversa sarebbe risultata più conveniente.
9. La documentazione come strumento di prevenzione e prova
Un sistema di controllo efficace richiede flussi informativi periodici e documentati.
La documentazione dovrebbe comprendere almeno:
- budget economici, patrimoniali e finanziari;
- previsioni aggiornate dei flussi di cassa;
- indicatori di rischio e analisi degli scostamenti;
- report periodici sulla situazione economico-finanziaria;
- informazioni sui debiti scaduti e sui crediti verso l'ente;
- verifiche sui contratti di servizio e sulla qualità delle prestazioni;
- verbali degli organi societari e degli organi dell'ente;
- segnalazioni delle criticità e delle misure correttive adottate;
- valutazioni sugli effetti della partecipazione sugli equilibri finanziari dell'ente.
La documentazione non esonera automaticamente dalla responsabilità. Deve dimostrare che il sistema ha funzionato, che le criticità sono state rilevate e che i soggetti competenti hanno assunto decisioni coerenti con le informazioni disponibili.
10. Conclusioni: il controllo deve precedere la crisi
L'obbligo di adeguati assetti nelle società pubbliche non può essere ridotto a un adempimento contabile. È uno strumento di governo dell'impresa, di prevenzione della crisi e di tutela della continuità aziendale.
Per le società a controllo pubblico, il TUSP rafforza tale obbligo attraverso il programma di valutazione del rischio di crisi aziendale. Per gli enti locali, il TUEL richiede un sistema di controlli capace di acquisire informazioni, monitorare i risultati e individuare tempestivamente gli squilibri che possono incidere sul bilancio pubblico.
La responsabilità degli amministratori societari deve essere distinta da quella degli organi politici e delle strutture amministrative dell'ente. Non esiste una responsabilità automatica per il solo fatto di ricoprire una carica, ma neppure è sufficiente richiamare genericamente l'autonomia societaria per giustificare l'assenza di controlli.
Il punto decisivo è la capacità di dimostrare che ciascun soggetto abbia adempiuto agli obblighi che gli competono, sulla base delle informazioni disponibili e delle iniziative concretamente esigibili.
La vera prevenzione non consiste nel constatare la crisi quando è già evidente, ma nel predisporre un sistema che permetta di riconoscerla per tempo e di intervenire prima che il danno diventi irreversibile. Per una società pubblica, questo significa proteggere non soltanto l'impresa e i suoi creditori, ma anche la continuità dei servizi e le risorse della collettività.
Riferimenti normativi e giurisprudenziali essenziali
- Codice civile, art. 2086.
- D.Lgs. 14/2019, artt. 2 e 3.
- D.Lgs. 175/2016, artt. 1, 6, 12, 14 e 16.
- D.Lgs. 267/2000, artt. 107, 147, 147-quater e 147-quinquies.
- D.Lgs. 118/2011, disciplina della contabilità armonizzata e del bilancio consolidato.
- D.Lgs. 201/2022, art. 30.
- Legge 7 gennaio 2026, n. 1, in materia di responsabilità amministrativa e danno erariale.
- Cassazione civile, Sezioni Unite, 11 settembre 2019, n. 22712.
- Cassazione civile, Sezioni Unite, 1° ottobre 2021, n. 26738.
- Cassazione civile, Sezioni Unite, 28 giugno 2022, n. 20632.
- Cassazione civile, Sezioni Unite, 22 febbraio 2023, n. 5569.
- Cassazione civile, Sezioni Unite, 12 maggio 2023, n. 13088.
Le pronunce indicate riguardano principalmente la giurisdizione contabile, la qualificazione delle società in house e la distinzione tra danno sociale e danno erariale. La loro applicazione a una specifica omissione relativa agli adeguati assetti richiede un'autonoma verifica dei fatti e dei presupposti di responsabilità.